Desde el año 2008 el gobierno argentino aplica restricciones cuantitativas a las exportaciones de varios productos, entre ellos el trigo, a través de los denominados ROE (Registro de Operaciones de Exportación). Contra lo que comúnmente se piensa, Argentina no es el único “usuario” de este tipo de medidas. De acuerdo a un relevamiento solicitado por la Fundación INAI, surge que 1 de cada 3 miembros de la OMC aplica o ha aplicado este tipo de medidas a algún producto agropecuario o industrial.
Específicamente sobre el trigo, dos de los principales exportadores de este cereal, Rusia y Ucrania, las han aplicado en los últimos años. El primero es el quinto productor mundial y – salvo la campaña 2010/2011- ha sido históricamente el tercer exportador mundial. Por el lado de Ucrania, es el noveno productor mundial y en el rubro exportaciones ocupa la sexta ubicación. Mientras que Ucrania pertenece a la OMC desde 2008, Rusia aún se encuentra en proceso de adhesión, con más de 18 años de negociaciones.
Cuando Ucrania adhirió a la OMC se comprometió a eliminar las restricciones cuantitativas y a reducir progresivamente la alícuota de ciertos derechos de exportación que aplicaba. Pero en 2010 sufrió una severa sequía y decidió restringir la exportación de algunos cereales, como maíz, cebada y trigo, entre otros. La medida estuvo en vigor desde octubre de 2010 hasta junio de este año.
Rusia, tras aplicar aranceles a la exportación de cereales entre noviembre de 2007 y junio de 2008, anunció en 2010 la suspensión de las exportaciones de estos productos, a partir del 15 de agosto y hasta finales de ese año. La medida se debió a la peor sequía en los últimos 50 años, que afectó a más de 10 millones de hectáreas, dañando los cultivos y recortando drásticamente su cosecha. Finalmente, en julio de este año, el gobierno ruso anunció la reanudación de sus exportaciones de trigo.
Dos cuestiones surgen patentes de dichos comportamientos. En primer lugar, la necesidad de la medida, puesto que ambos países sufrieron grandes pérdidas por cuestiones climáticas, que significaron disminuciones de producción del 31% para Rusia y el 20% para Ucrania, respecto al año anterior. En segundo lugar, la temporalidad, ya que una vez acabada la situación de necesidad, la medida fue levantada.
Estos aspectos son los contemplados por la normativa comercial internacional al momento de aplicar una restricción a la exportación. Las reglas de la OMC permiten que los países apliquen restricciones a las exportaciones bajo la condición de que éstas sean aplicadas temporalmente para prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios u otros productos esenciales. También se exige al país que limita las exportaciones que tome en consideración los efectos para la seguridad alimentaria de los países importadores y que notifique la medida a la OMC lo antes posible.
Argentina, por su parte, ha hecho de la excepción una regla. Desde que aplicó por primera vez el cupo de abastecimiento en junio de 2008, nuestro país ha restringido las exportaciones, liberando pequeños cupos de exportación. La medida no cumple con los requisitos establecidos por la OMC, puesto que no se basa en una escasez aguda de alimentos, ni menos aun, es de carácter temporal. Además, nunca fue notificada al Comité de Agricultura.
No obstante, más allá de estar violando los compromisos asumidos ante este organismo internacional, la mayor preocupación que genera la política adoptada por Argentina en materia de restricciones a las exportaciones radica en las graves consecuencias que ha tenido para la producción de trigo del país.
Si bien en Argentina nunca estuvo en riesgo el abastecimiento interno, dado que el país produjo en 2008 más del doble de lo que necesita internamente, podría argumentarse que la caída del 40% de la producción en ese año genera una situación comparable a la de Rusia y Ucrania, lo que respaldaría la aplicación de la medida. No obstante, aun aceptando esta situación, el mantenimiento de la medida en el tiempo carece de toda justificación.
Aunque hubieran servido para solucionar el problema en ese año excepcional, el mantenimiento de las restricciones a las exportaciones contribuyó a empeorar la situación en los años subsiguientes. En el año posterior a la imposición de los cupos de exportación de trigo el área sembrada de este cultivo se redujo en un 30% y la producción no aumentó ni una tonelada. Hoy, transcurridos más de tres años, la producción de trigo se mantiene un 30% por debajo del nivel alcanzado en 2007, año anterior a la “crisis” que ameritó la imposición de las restricciones.
En cambio, tanto en Rusia como Ucrania el levantamiento inmediato de las limitaciones a la exportación una vez concluida la campaña afectada por la inclemencia climática permitió que la producción se recupere en un 35% y un 25% respectivamente. En Ucrania, incluso, este aumento permitió que el país supere los niveles de producción alcanzados en el año previo a la sequía.
Esto demuestra el carácter excepcional que debe tener este tipo de medidas, no sólo porque lo establece la OMC, sino porque de lo contrario terminan dañando los incentivos para producir y agravan a largo plazo la situación de escasez que buscaban solucionar.
Por Nelson Illescas. Abogado y especialista del Instituto para las Negociaciones Agrícolas Internacionales-INAI. Con la colaboración de Agustín Tejeda. Licenciado en Economía.
